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ALERTE MAI 2019 : HARO SUR LES CHASSES TRADITIONNELLES !

Haro sur les chasses traditionnelles !

La chasse aux ortolans semble cette fois-ci fermée… En atteste le rejet d’autorisation de chasse traditionnelle de l’ortolan dans le département des Landes par la Secrétaire d’État auprès du Ministre de l’Écologie ce 3 avril 2019, comme la nouvelle série d’arrêts de la Cour de cassation du 14 mai 2019, qui confirme la responsabilité pénale des chasseurs d’ortolans à la matole, malgré une tolérance administrative. Une précédente alerte permettait d’abord de critiquer la nécessité d’un relais réglementaire formel pour autoriser le maintien d’une pratique de chasse traditionnelle fondée sur les usages, et ensuite, de questionner la reconnaissance du caractère intentionnel de l’infraction en présence d’une tolérance administrative (Alerte Institut des usages, Octobre 2018: Chasses traditionnelles et tolérance administrative). 

Plus largement, les méthodes de chasse traditionnelles sont au cœur d’un débat juridique et politique. L’actualité judiciaire est également administrative, au travers de cinq arrêts rendus par le Conseil d’Etat, comme européenne, la Ligue de Protection des Oiseaux ayant annoncé agir contre la France auprès de la Commission européenne pour non-respect de la Directive Oiseaux et manquement à ses obligations de protection de l’avifaune. Sur le plan législatif enfin, la loi sur la biodiversité s’est vu ajouter un amendement prévoyant la pénalisation de l’obstruction militante des chasses traditionnelles par le Sénat (Amendement n°191 rectificatif du 10 avril 2019, Projet de loi : Création de l’Office français de la biodiversité). 

En l’absence d’autorisation formelle par le pouvoir réglementaire la pratique est réprimée pénalement (1), le régime d’une telle autorisation est éclairé par le contentieux porté par les associations (2) qui participe à la distinction entre usages professionnels et usages cynégétiques, qui semblent connaître un régime propre (3). 

1. La pénalisation des chasses traditionnelles non autorisées

La Cour de cassation est constante : la tolérance administrative ne fait pas droit.  Par un raisonnement fondé sur la conscience du caractère infractionnel de la pratique, l’irresponsabilité pénale est écartée, nemo censetur ignorare legem. Certains auteurs justifient le rejet de l’irresponsabilité pénale par la légitimité de l’acte « Mais si la croyance du prévenu dans la légitimité de l’acte était plausible dans cette hypothèse, telle ne saurait être le cas, par définition, pour celui qui invoque non pas l’information erronée dont il a été destinataire mais la tolérance dont les agissements en cause avaient pu précédemment faire l’objet. Car cette allégation implique, ainsi que le relève l’arrêt attaqué, que le principe de l’interdiction était parfaitement connu du prévenu.» (De l’incidence de la tolérance administrative sur la responsabilité pénale, PICHON E., GUÉHO G., DE LAMARZELLE A-S., BARBIER G., ASCENSI L., Recueil Dalloz 2019, 334). 

Cette approche peut être questionnée en ce qu’elle consiste à considérer la tolérance administrative exclusivement sous l’angle des causes d’irresponsabilité pénale. La tolérance administrative semble pouvoir justifier une absence de responsabilité pénale fondée sur l’absence de l’élément intentionnel plutôt que sa justification. D’abord au regard du domaine d’application de la solution, soit une pratique ancestrale légitime au sein d’une communauté car culturelle, ensuite car la tolérance peut intervenir a posteriori, par une absence de sanction, ou a priori, sous la forme d’une autorisation. Le droit français connaît des exceptions à principe d’application stricte du droit pénal, fondées sur une pratique communautaire ou locale. La pratique de la circoncision est une pratique traditionnelle qui contrevient de facto au principe d’inviolabilité du corps humain dès lors qu’elle n’est pas justifiée par un objectif thérapeutique (Article 16-3 du code Civil). Pour autant, l’acte qui est formellement interdit aux médecins sans motif médical (Article 41 du Code de Déontologie des Médecins repris par l’article R 4127-41 du Code de la Santé Publique) reste pratiqué sans être inquiété par le droit pénal. Le Conseil d’État qualifie la circoncision rituelle de « Pratique religieuse admise, la circoncision rituelle ne fait l’objet d’aucun texte si ce n’est en Alsace-Moselle, l’article 10 du décret impérial du 29 août 1862 » (Conseil d’État, Rapport Public 2004, Un siècle de Laïcité, P.331). La définition du dictionnaire de l’Académie Française du verbe « admettre » consiste en « accepter de recevoir ». Il s’agit donc bien d’une pratique culturelle ancestrale communautaire qui, selon le Conseil d’État, est reçue par le Droit même en l’absence de texte consacrant la pratique, voire en dépit des textes nationaux et internationaux s’opposant au maintien de la pratique (FORTIER V., DUGNE J., RELIEUR J., et VIALLA F., « La circoncision rituelle au regard du droit français » In. La circoncision rituelle, Dir. FORTIER, p. 189). Et sa réception par le Droit ne consiste pas en une irresponsabilité pénale mais bien en une absence de responsabilité pénale. 

Or, l’absence de définition claire de la notion de chasses traditionnelles semble laisser la place à la qualification de pratique culturelle ancestrale légitime, propre à une communauté, notion proche de celle invoquée pour justifier le maintien de la circoncision. Sa prise en compte par le droit pénal est cependant toute autre et requiert un relais réglementaire pour légitimer la pratique à titre dérogatoire.

2. L’autorisation des chasses traditionnelles à titre dérogatoire

Le code de l’environnement (Article L 424-4 al.3) attribue au Ministre chargé de la Chasse la compétence pour assurer la pérennité de ces pratiques dans leur cadre coutumier. Plusieurs arrêtés autorisant le prélèvement d’un nombre restreint de spécimens et restreignant la pratique à son cadre traditionnel sont ainsi attaqués devant les juridictions administratives, en référé comme au fond. Les requérants aux différentes instances sont des associations de protection de l’environnement (LPO, OneVoice) mobilisées aux fins d’obtenir la nullité des actes administratifs autorisant et encadrant les chasses traditionnelles. Plusieurs fondements sont mobilisés au soutien de l’annulation des arrêtés, qui donnent lieu à cinq décisions, au succès relatif à la conciliation entre caractère récréatif de la chasse et souffrance animale, violation du principe de prévention et de non régression… Une série judiciaire qui offre l’occasion d’éclairer le contentieux de l’autorisation par le pouvoir réglementaire du maintien des traditions cynégétiques, sur le fond comme au niveau procédural. 

Rejet pour absence d’urgence :
(Conseil d’État, Ordonnance du 24 décembre 2018, n°425437)
Le premier arrêt pose la question de savoir si l’atteinte alléguée à la biodiversité entraînant un risque pour la préservation de l’espèce dont la chasse a été autorisée est réelle. Le juge du référé rejette le risque « d’atteinte suffisamment grave à la protection complète de ces espèces » au regard de la population globale d’oiseaux et du nombre de captures autorisées jugé « très modeste ». Bien que les modalités d’appréciation ne soient pas ici précisées par le juge des référés, la condition d’urgence n’est pas satisfaite et la requête est rejetée. 

De même, le juge des référés rejette la requête en annulation pour absence d’atteinte à la population totale de l’espèce concernée et la veille de la fin de la période autorisée par l’acte (Conseil d’État, Ordonnance du 24 décembre 2018 n°425518). La condition d’urgence ne saurait être satisfaite dès lors que l’acte a produit presque tous ses effets, soit la veille de la fin de la période de chasse concernée. 

Le rappel de l’exigence d’une contestation diligente:
(Conseil d’État, Ordonnance du 24 décembre 2108, n°425467) 
Le juge des référés par une ordonnance déclare ne pas avoir lieu à statuer, l’arrêté en cause ayant cessé de produire ses effets. La requête introduite la veille de l’expiration de l’autorisation, est rejeté sans examen, rappelant de nouveau aux associations l’exigence de diligence qui leur incombe pour contester les dérogations accordées.

Maintien de la pratique en l’absence d’alternative techniques :
(Conseil d’état, 6ème chambre, 28 décembre 2018, n°419063)
La capture des grives et des merles dans le département des Alpes-de-Haute-Provence, des Alpes Maritimes, des Bouches-du-Rhône et du Var au moyen de gluaux sont autorisés à titre dérogatoire par un arrêté de 1989. La LPO, requérante, estime cependant que ce mode de capture coutumier n’est pas le seul susceptible d’être employé. L’article 9 de la directive prévoit en effet que les dérogations ne peuvent être octroyées « qu’en l’absence de solution satisfaisante ». Le Conseil d’État rejette cet argument considérant que la LPO échoue à rapporter la preuve de l’existence d’une solution alternative et confirme la conformité de l’arrêté aux exigence de l’article L 424-4 du code de l’environnement. 

En l’absence d’alternatives techniques satisfaisantes, les méthodes consacrées par les usages traditionnels en matière de chasse peuvent donc être autorisées à titre dérogatoire, sous la réserve d’édicter « des spécifications techniques et un régime d’autorisation et de contrôle rigoureux. » satisfaisant aux exigences de sélectivité des captures et de limitation numérique. L’arrêté du 17 août 1989 demeure valable, et confie au préfet et au Ministre chargé de la chasse l’octroi d’autorisations annuelles.

La nécessité d’une consultation publique :
Le dernier arrêt de la série, rendu le 25 février 2019 (Conseil d’État, 5ème et 6ème chambres réunies, 25 février 2019, n°414849, mentionné aux tables du recueil Lebon) permet aux associations de remporter un succès majeur. Si l’arrêté du 17 aout 1989 encadre le régime d’autorisation, les dérogations annuelles autorisant la capture des merles noirs et des grives pour servir d’appelants dans le département du Vaucluse sont considérées comme ayant « une incidence directe et significative sur l’environnement » devant nécessairement être « soumise à une procédure organisant la participation du public à leur élaboration ». Les arrêtés attaqués autorisant l’emploi de gluaux pour la capture en 2017/2018 des merles et des grives n’ont pas été soumis à une telle consultation et doivent dès lors être annulés. 

L’activisme environnemental triomphe sur les pratiques ancestrales par la voie procédurale. Pour autant, ce succès des associations activistes est nuancé par le faible impact que la consultation du public est susceptible d’avoir sur le maintien des pratiques de chasses traditionnelles, comme par la requalification en délit des actions coup de poings et permet d’établir un régime propre aux usages cynégétiques. 

3. Le régime propre des usages de chasse traditionnels 

L’exigence de consultation du public dans l’élaboration de la législation impactant l’environnement (Article 7 de la Charte de l’Environnement, Article L. 123-19-1 I du Code de l’Environnement) apparaît comme une faiblesse potentielle du régime d’autorisation actuel. Si la consultation publique risque ainsi de facto d’être juge d’office de la légitimité de l’usage traditionnel en matière de chasse, elle n’est pas pour autant décisive. En atteste la campagne 2018/2019 dans le département des Ardennes, autorisée en dépit des 99% d’avis défavorables exprimés (Synthèse de la consultation publique relatif aux chasses traditionnelles et détermination des quotas de prélèvements pour la campagne 2018-2019 dans le département des Ardennes). Le caractère spontané du Droit des usages se prête parfaitement à l’exercice de la consultation publique, qui permet un renouvellement, une actualisation, voire de rapporter la preuve même de l’existence d’un usage. Partant, le régime spécifique des usages cynégétiques participe à la distinction entre usage traditionnel et usage au sens strict. Les premiers, qui évoquent la pérennité au sein d’une communauté par la traditio, sont susceptibles d’être qualifiés de pratique culturelle au sens de la Déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle (Déclaration du 2 novembre 2001, article 5). Leur pérennité suppose parfois un relais réglementaire et étant par nature difficilement susceptible d’évolution, ils sont exposés à un risque de désuétude. Les seconds quant à eux, bénéficient d’une force normative propre (MOUSSERON P., Les usages, l’autre droit de l’entreprise, n°7, p. 3). 

Si la cessation des pratiques ancestrales en matière de chasse et leur pénalisation est considérée comme souhaitable par certains, le législateur a pris la peine de rappeler que le pouvoir réglementaire est seul compétent à cette fin. Le passage d’une simple contravention à une qualification délictuelle de l’entrave au déroulé d’un acte de chasse permet à tout le moins que les chasses autorisées juridiquement ne soient pas empêchées (la peine encourue est d’un an d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende). L’effectivité de l’autorisation au bénéfice des communautés concernées est donc assurée. Et de facto, la diversité des pratiques culturelles au sens de la « multiplicité des formes d’expression des cultures des groupes et des sociétés » (UNESCO, Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, 2005). Du moins, celles que l’État juge opportun d’autoriser…

Cyril Levavasseur